Bistandsdebattens stillingskrig

Bistandsdebatten i Norge har utviklet seg til en stillingskrig: På den ene side står akademikere og andre kritikere som enten fremsetter generelle påstander om at den samlede bistanden ikke har ført til utvikling, eller peker på individuelle prosjekter de hevder ikke fungerer. På den andre side står Utenriksdepartementet, Norad og andre bistandsaktører som hevder at bistanden er viktig, men ofte uten å respondere på berettiget kritikk gjennom for eksempel evalueringer.

Sannheten er at det i alle land, sektorer og kanaler der Norge er involvert er noen prosjekter som fungerer og når sine mål, mens andre ikke gjør det. Fokus bør i større grad være på årsakene til disse forskjellene, og hva som kan gjøres for å bedre måloppnåelsen. Som forskere med lang praktisk bistandserfaring mener vi at nøkkelen ligger i en bedre forståelse av prosessene mellom politikkutforming og prosjektgjennomføring, som ofte er preget av ulike maktrelasjoner og forståelser av virkeligheten. Her ligger en viktig oppgave for utviklingsminister Heikki Holmås.

Enighet
Noen felles forståelsesrammer har debatten vist. Det synes å være bred enighet om at bistandens betydning for utvikling og fattigdomsreduksjon ofte er overdrevet. Politisk stabilitet, næringsutvikling og en sunn offentlig sektor er som regel langt viktigere. Samtidig er bistanden helt avgjørende for de som blir direkte berørt, enten det nå er i form av arbeid og inntekt, utdannelse eller helse.

Det er videre bred enighet om at norsk bistand skal forholde seg til det etablerte bistandssystemet og ideen om ‘mottakeransvar’. Nesten halvparten av norsk bistand  gjennomføres av internasjonale institusjoner, om lag en femtedel av frivillige organisasjoner og rundt en tidel er ‘stat-til-stat’ samarbeid. Det er tankevekkende at så mye av den kritiske oppmerksomheten rettes mot sistnevnte kanal.

Det er endelig enighet om betydningen av å kunne måle bistandens resultater. Dette er viktig for kvalitet og oppfølging, og den hjemlige opinionen har krav på å vite at skattepengene har effekt. Men mye av bistanden tar sikte på endring i institusjoner, lokalsamfunn og maktrelasjoner – for eksempel mellom kvinner og menn – som ikke lett lar seg tallfeste.

Variasjon
Tross enigheten om rammene er norsk bistand preget av store forskjeller i kvalitet og måloppnåelse mellom prosjekter. I Mosambik er det ikke mulig å påvise at 30 år med fiskeribistand har hatt betydning for fattigdomsreduksjon, og Fiskeriministeriet som hovedpartner er fortsatt helt avhengig av ekstern bistand. Det kanskje mest vellykkede bistandsprosjektet i Mosambik er svensk. Gjennom fokusert bistand til provinsen Niassa over en periode på 20 år kan Sverige påberope seg en stor del av æren for at provinsen har gått fra å være den fattigste til den minst fattige i landet.

I Malawi har Norge støttet landbruk og helse i nært samarbeid med andre donorer og multilaterale institusjoner. Dette har bidratt til å styrke matsikkerheten for fattige bønder, og bedret helsetilbudet på flere områder. Samtidig har styresettet i landet, også støttet av Norge, blitt klart dårligere de siste årene – noe som vil ha langsiktige negative konsekvenser for fattigdomsreduksjon.

I Nepal har norske frivillige organisasjoner hatt stor betydning innen energi- og industriutvikling og i nasjonale og lokale freds- og forsoningsprosesser, mens det er vanskelig å måle effekten av alle de enkeltstående prosjektene som støttes av mange små norske aktører. Det er også tegn som tyder på at det sivile samfunn svekkes, selv om antall organisasjoner har økt.  

Dilemmaer
Vår erfaring tilsier at nøkkelen til et vellykket bistandsprosjekt ligger i koblingen mellom politikkutformingen og realitetene i de land, institusjoner og lokalsamfunn bistanden er ment å nå. Vi vil også hevde at norsk bistand de siste årene har vært kjennetegnet av en økende avstand mellom de to. Blant årsakene er en omorganisering av Norad og Utenriksdepartementet i 2004 der fagorganet Norad fikk redusert innflytelse, og en utviklingspolitikk med vekt på store globale satsinger framfor langsiktig, tilpasset samarbeid med enkelte utviklingsland.

Dette har hatt implikasjoner på flere nivåer. Ett er valg av samarbeidsland. For Norge har de globale politiske ambisjonene tatt overhånd. Mellominntektslandet Brasil har blitt vår største bistandsmottaker gjennom miljøsatsing, og tre av de fem største mottakerne er konfliktområder der Norge har fredspolitiske ambisjoner. Bare ett av de viktigste mottakere av norsk bistand er blant verdens 10 fattigste land.

Norge har også blitt mer fokusert på et lite antall sektorer, som energi, miljø og fiskeri, der vi ser på oss selv som spesielt kompetente. Men det er slett ikke sikkert at vi er spesielt gode på å overføre vår høyteknologiske kunnskap til forhold som er totalt forskjellig fra her hjemme. Og i slike satsninger er det grunn til å stille spørsmål ved om bistandsmottakerne får reell innflytelse – og dermed medansvar – over prioriteringene i bistanden.

Endelig har det oppstått uklarheter knyttet til betydningen av det overgripende målet om fattigdomsreduksjon. Hvis tolkningen er at all bistand skal ha som endelig mål å redusere fattigdom – også den som i utgangspunktet går til fredsbygging, klima og miljø, godt styresett, næringssamarbeid og økonomisk utvikling – er det fortsatt mye å gjøre i forhold til bistandens organisering og oppfølging. Hvis fattigdomsreduksjon ikke er det endelige målet for disse områdene, bør norsk utviklingspolitikk omformuleres.

En mer systematisk gjennomgang av prosjekter i ulike land og mellom ulike sektorer og kanaler vil kunne bidra konstruktivt til å gjøre norsk bistand bedre, og til å komme ut av den stillingskrigen bistandsdebatten nå befinner seg i. Første skritt er å legge til side spørsmålet om bistand virker eller ikke virker, rent generelt. Vi må akseptere at det finnes både god og dårlig bistand. Hva som virker, og hvordan, er ikke bare avhengig av hvordan det enkelte bistandsprosjekt ser ut på papiret, men forholdet mellom politikkutforming i Norge og realitetene i landene der bistanden er tenkt å virke.

Av:

Inge Tvedten, CMI

Øyvind Eggen, NUPI

Stein-Erik Kruse, NCG

Kronikken stod først på trykk i Dagbladet 2. mai 2012