Å gjennomføre vår egen flyktningpolitikk i tredjeland kan få utilsiktede konsekvenser.
Arbeiderpartiets nylige åpning for å diskutere etablering av asylsøkersentre utenfor Europa signaliserer en radikal endring i norsk migrasjonspolitikk. Forsøk på å gjennomføre europeisk migrasjonspolitikk i Midtøsten og Afrika – også kalt eksternalisering – er ikke nytt i europeisk sammenheng: I samarbeid med såkalte tredjeland har Europa lenge prøvd å kontrollere migrasjonsstrømmene før de når våre grenser. Forskning viser imidlertid at dette ikke alltid går etter planen. Om ny politikk skal vurderes, er det derfor viktig å bygge på eksisterende kunnskap om hva som fungerer, eller ikke.
Eksternaliseringen handler om mer enn asyl. Den innebærer tiltak som økt grensekontroll, også innad i Afrika, informasjonskampanjer og returavtaler. Norge har hittil holdt seg mest til returfeltet og jobbet aktivt for avtaler om retur, for eksempel med Etiopia. Slikt samarbeid er viktig, men: Vi som forsker på dette, ser at ikke alt fungerer optimalt. Avtaler blir ikke nødvendigvis iverksatt og oppnår ikke de tilsiktede effektene, som reduksjon i antall migranter eller økning i antall returer. Forskning viser også at europeisk migrasjonspolitikk utenfor Europa, fra retur til grensekontroll, ikke bare er vanskelig å gjennomføre – den kommer også med utilsiktede konsekvenser.
Jeg har de siste fire årene vært med i et forskningsprosjekt som ser på nettopp dette: effektene av europeisk migrasjonspolitikk i samarbeidsland. Våre funn viser at slik politikk skaper ringvirkninger som strekker seg langt utover de opprinnelige målene: Den vanskeliggjør lokal forflytning – som er sentralt for samfunnsutvikling – og hemmer landenes mulighet til å utvikle lokalt forankret politikk. Partnerlandene navigerer dette betente politiske landskapet enten ved å endre egne prioriteringer, eller ved å vise motstand. Det sistnevnte kan være tydelig, ved at de sier nei til en samarbeidsavtale, eller mer subtilt – slik som hvis en returavtale blir signert, men ikke gjennomført.
Gjennom feltarbeid langs grensen mellom Ghana og nabolandene har jeg selv observert hvordan europeisk bistand har endret vestafrikansk grensekontroll. Dette har bidratt til modernisering og profesjonalisering, men også påvirket lokalsamfunn og normer: Ghanesiske borgere, med gyldige reisedokumenter, kan nå bli hindret i å krysse grensen dersom de – for eksempel – skal nordover mot Libya. Dette bryter ikke bare menneskerettighetene, men også Ghanas egen grunnlov. Lokalsamfunn langs grensen opplever også økte spenninger som følge av strammere kontroll. Tradisjonelle forflytningsmønstre blir nå sett på som ulovlig, og noen velger å krysse grensene nettopp ulovlig, for å unngå store problemer i grensekontrollen. Generelt ser det ut til at afrikanske mål om fri mobilitet innad i regionen, tilsvarende slik vi har det med EUs indre marked i Europa, blir tilsidesatt.
Vi ser også at europeisk samarbeid påvirker maktbalanser i partnerland. Det kan være enklere å samarbeide med autoritære regimer enn med demokratier, fordi beslutninger kan tas raskere og med mindre opposisjon. Men dette reiser viktige spørsmål: Hvilke konsekvenser har denne typen samarbeid for menneskerettigheter i Afrika? Opprustning av migrasjonsfeltet i partnerland kan også svekke deres uavhengighet – skal europeiske eller nasjonale behov prioriteres? At noen får bistand mens andre ikke, kan også skape splittelser innad i landene. Alt i alt viser forskningen at europeiske tiltak på migrasjonsfeltet kan skape langvarige utfordringer, også for Europas relasjoner med land i Midtøsten og Afrika.
Et annet tankekors er at mye europeisk – og norsk – migrasjonspolitikk er bistandsfinansiert. Hva gjør dette med bistanden og dens nytteverdi? Dette er spørsmål vi ennå ikke vet svaret på, men vi kan si noe om hvordan det oppleves: Mange vi har snakket med, for eksempel lokale organisasjoner, forteller oss at internasjonal bistand i økende grad har blitt kanalisert til tiltak for å redusere migrasjon. De opplever at prosjekter forankret i europeiske behov for å hindre innvandring til Europa, ikke tar hensyn til deres reelle behov. Dette ser igjen ut til å skape lokal motstand mot europeisk innflytelse, samt svekke tilliten til bistandssamarbeid.
Hvor går Norge? For norske partier og andre som vurderer å styrke eller endre norsk migrasjonspolitikk utenfor Europa, er det avgjørende å bygge på eksisterende kunnskap. Eksternalisering er et voksende fagfelt, med stadige oppdateringer. Innovativ migrasjonspolitikk kan gi politisk gevinst, men nye ideer må vurderes, og tidligere erfaringer bør ligge til grunn for eventuell ny kurs. Dette er åpenbart, men kanskje særlig viktig her: Eskternalisering av migrasjonspolitikken har kompliserte konsekvenser, med risiko for både kortsiktige og langsiktige ringvirkninger – både for migranter, landene de kommer fra, og for samarbeid og tillit til Europa, og Norge.
